Métrica de Gobierno Abierto, un indicador de la transparencia en México

Por Ana Luisa Guerrero*

 Ciudad de México.

 15 de junio de 2017

Aunque en México el acceso a la información pública es un derecho plasmado en el artículo sexto de la Constitución desde 2002, aún hay enormes rezagos en temas de transparencia, 

rendición de cuentas y participación ciudadana.

El estudio Métrica de Gobierno Abierto 2017 muestra que de 908 sujetos obligados en transparentar sus gestiones y rendir cuentas a la sociedad, las instancias federales obtuvieron un puntaje de 0.39 en una escala de 0 a 1; en tanto que los sindicatos y partidos políticos son las instituciones peor calificadas, con 0.21 puntos. Con esta herramienta —desarrollada por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) a propuesta del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI)— se diagnostican, analizan y evalúan las condiciones de apertura institucional en los tres niveles de gobierno y en los sujetos obligados. 

Este índice mide la transparencia y la participación, observadas tanto desde la perspectiva gubernamental como ciudadana. Al ser analizadas de forma unitaria, la transparencia alcanzó una calificación de 0.50, superior a la obtenida en participación ciudadana, con 0.28; lo cual puede atribuirse a los avances en torno a la construcción de normas, instituciones y procedimientos de transparencia en el país, y muestran que es necesario promover y abrir más espacios para que los ciudadanos sean actores en las decisiones públicas. 

El doctor Guillermo Cejudo Ramírez, profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE, explica a la Agencia Informativa Conacyt que los datos se generaron observando cuatro categorías: la disposición de los sujetos obligados a brindar información a la ciudadanía, la capacidad del ciudadano de conocer información relevante, la existencia de mecanismos de participación ciudadana y la facilidad para crear espacios de participación ciudadana. El también secretario académico del centro público de investigación detalla que este análisis es un ejercicio importante para medir qué tan abierto es el gobierno en México y delinea los rubros en los que deberían orientarse las políticas en la materia implementadas por el INAI y los integrantes del Sistema Nacional de Transparencia. Agencia Informativa Conacyt (AIC): 

¿Cómo surge Métrica de Gobierno Abierto? Guillermo Cejudo Ramírez (GCR): Es una iniciativa del INAI que busca generar una línea base sobre cómo se encuentran las distintas oficinas del Estado mexicano en materia de transparencia y participación. Desde 2007, en el CIDE se han realizado ejercicios llamados Métrica de Transparencia para medir la transformación institucional en el sistema de transparencia, primero en respuesta a las leyes iniciales, después en torno a la implementación de una reforma constitucional y la política de transparencia en todo el país.

Tras la última reforma constitucional en 2014, se amplía el mandato del entonces Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) para volverlo INAI, se crea el Sistema Nacional de Transparencia y la ley general regula a detalle las obligaciones y los procesos para acceder a la información, hablando ya de una política de gobierno abierto. 

AIC: ¿Cómo se construyó? GCR: El primer paso fue hacer una delimitación conceptual y luego metodológica. Revisamos los principales textos sobre gobierno abierto como práctica observable en la relación gobierno-ciudadano, tomando en cuenta las experiencias de otros países; luego hicimos un sondeo entre investigadores en México y especialistas de las organizaciones civiles para saber qué entendían por gobierno abierto, cómo se podía observar y medir. 

Los tres medios convergieron en dos pilares: participación y transparencia, no entendidos como obligaciones normativas desde las leyes sino como las prácticas; y lo vimos desde el gobierno y los ciudadanos: qué hacen los gobiernos para que puedan conocer de ellos y cuáles son las posibilidades reales que tienen los ciudadanos para activar esos mecanismos de participación o transparencia. 

Así construimos un índice de gobierno abierto con variables que nos permitían construir indicadores para saber cómo está el gobierno en términos de la calidad de los portales y de la información que presentan, el tipo de información que ofrecen o la celeridad de las respuestas de solicitudes de acceso a la información; el funcionamiento de los mecanismos de participación, el seguimiento y atención que se da a los ejercicios de participación, etcétera. 

Se construyó a través de una enorme revisión de portales y con un ejercicio de usuarios simulados, con búsqueda de teléfonos y correos electrónicos que nos pudieran contestar todas esas preguntas. Lo hicimos para más de 900 sujetos obligados, es decir, oficinas de los tres ámbitos de gobierno y de los tres poderes en todo el país. AIC: 

¿Cuáles son los principales resultados? GCR: Los englobamos en tres grandes resultados. El primero es que hay un enorme trabajo por hacer para lograr esa promesa de gobierno abierto y que los ciudadanos puedan conocer e incidir en las oficinas públicas. Es un desafío diferenciado porque hay sujetos obligados que están razonablemente bien, pues en todos los estados y en los tres niveles de gobierno encontramos sujetos obligados con buenas calificaciones, pero en muchos otros el rezago es casi desde el principio, porque algunos no tienen portales ni contestan el teléfono, no hay un mecanismo de participación y aun les falta desarrollar procesos. 

Lo segundo es que tenemos resultados marcadamente distintos cuando hablamos de transparencia que cuando hablamos de participación. Los resultados de transparencia son mejores que los de participación, porque ahí se refleja más de 15 años de construcción institucional, como leyes, procesos, lenguaje compartido, responsables y expectativas sobre qué pasa cuando un ciudadano quiere obtener información de sus gobiernos.

No ocurre lo mismo con la participación, porque no tenemos un lenguaje ni expectativas compartidas, no hay responsables, y no es evidente qué debe pasar cuando un ciudadano quiere participar, aunque hay una oferta institucional enorme de mecanismos de participación, no es claro qué pasa cuando quieren participar y ni qué tiene que hacer un funcionario cuando uno de esos mecanismos opera. 

El tercer gran hallazgo es que el desafío no es tecnológico, ni económico ni de voluntad política, sino que en todos los estados encontramos sujetos obligados que estaban muy bien y otros que estaban muy mal; es decir, no hay una razón por la cual ningún estado puede escudarse en no dar información o no abrir estos mecanismos. 

AIC: ¿Estos resultados nos muestran un panorama adverso? GCR: Considero que el panorama sí es muy adverso. El que las calificaciones sean bajas, porque el promedio no llega a cuatro de calificación para todo el Estado mexicano y la participación es aún más baja, de menos de tres sobre una escala de 10. 

Eso explica muchas cosas, como la distancia que los ciudadanos tienen frente a los gobiernos y las decisiones concretas que esos gobiernos toman; en particular, porque no se sienten informados, ni involucrados, ni consultados ni corresponsables de las decisiones. Además, eso abona a la desconfianza porque como no las conocen, no las hacen propias y eso complica la efectividad de los gobiernos, que tienen que actuar en una sombra de falta de confianza, incluso de ilegitimidad. 

AIC: ¿A quién está dirigido Métrica de Gobierno Abierto? GCR: Este ejercicio tiene tres destinatarios: el Sistema Nacional de Transparencia, es decir, el conjunto de organismos responsables de la política de gobierno abierto y las instituciones asociadas que tienen que ver en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación. En él tienen aquí una herramienta que les permitirá tomar decisiones para diseñar y mejorar las políticas, realizar intervenciones, evaluar y corregir. 

Los segundos son los gobiernos y los sujetos obligados que tienen un gran reto: qué hacer para mejorar la interacción con el ciudadano, porque ya no es el cumplimiento de normas sino una idea de cómo mejorar su interacción con los gobiernos. Y los destinarios terceros son los ciudadanos, para que sepan que hay datos que les deben exigir a los gobiernos y que estos deben responder sus preguntas y atender sus peticiones y recomendaciones. 

AIC: ¿Para qué le sirve al ciudadano la información que presenta este estudio? GCR: Le sirve indirectamente porque alimenta la toma de decisiones de aquellos que están construyendo políticas para facilitar la interacción ciudadano-gobierno. 

Directamente a aquellos interesados en los temas de transparencia y participación, porque les da información que pueden utilizar para exigir, para hacer recomendaciones o para hacer propuestas mucho más puntuales, que son los llamados genéricos para mejorar la transparencia, como son la participación, hacer intervenciones precisas, sobre todo distintos tipos de sujetos obligados, incluso distintos sujetos obligados que de manera individual pueden mejorar su transparencia o su apertura a la participación ciudadana.

* Fuente: Ana Luisa Guerrero. Métrica de Gobierno Abierto, un indicador de la transparencia en México. Agencia  Informativa CONACYT.  URL:  https://goo.gl/bvEkXM ACTIVA al 

 18 de junio de 2017